Parole chiave

patrimonio forestale, pianificazione, tutela, valorizzazione

 

Progetto di ricerca

La ricerca si è concentrata sul d.lgs. n. 34/2018, c.d. “Testo unico forestale”, che costituisce oggi la normativa di riferimento per la tutela, valorizzazione e gestione del patrimonio forestale italiano. In particolare, è stata esaminata la regolazione in tema di programmazione e pianificazione delle risorse forestali, che rappresenta il profilo di maggior rilievo. Infatti, il Testo unico forestale consente, attraverso un’adeguata pianificazione, di eseguire interventi di recupero e ripristino anche su terreni abbandonati e/o silenti (cioè di cui non è possibile risalire al proprietario), favorendone la valorizzazione funzionale e la fruizione pubblica; il che rappresenta un’innovazione assoluta nel panorama giuridico perché consente di intervenire su terreni in proprietà altrui per ragioni diverse dalla tutela dell’incolumità pubblica.

Tuttavia, la disciplina è in parte ancora inattuata a causa della (ad ora) mancata approvazione della c.d. “Strategia forestale nazionale”, che dovrà poi condizionare “a cascata” le attività di programmazione e pianificazione forestale da parte delle regioni.

Considerato dunque lo stallo, che rende la disciplina statale interessante soprattutto “in prospettiva” e sul piano del de jure condendo, la ricerca è stata indirizzata anche sulle previsioni regionali in vigore in questo momento e, pertanto, sulla legge della regione Veneto n. 52/1978 e ss.mm.ii., che disciplina le modalità di valorizzazione e gestione del patrimonio forestale, coniugandole con le esigenze del governo del territorio. L’attenzione è stata in particolare rivolta alla disciplina sulle prescrizioni di massima di polizia forestale (PMPF), che attuano le previsioni normative regionali sulla pianificazione e gestione del patrimonio forestale.

Infine, è stata esaminata la legge n. 168/2017, perché presenta dei profili di sovrapposizione al Testo unico forestale, per cui si è ritenuto opportuno chiarire gli ambiti di applicazione delle diverse norme.

 

Metodologia adottata ed articolazione del lavoro

Il lavoro è stato sviluppato esaminando per prima cosa le norme più significative del Testo unico forestale – d.lgs. n. 34/2018 – anche attraverso un confronto con il precedente d.lgs. n. 227/2001, cioè la norma di riferimento prima dell’abrogazione intervenuta ad opera dello stesso d.lgs. n. 34/2018.

L’analisi normativa è stata avviata studiando i primi commenti della dottrina sul nuovo Testo unico, che rappresentano più che altro un’esegesi delle norme. Ciò nonostante, tali commenti sono stati comunque utili per lo sviluppo delle ulteriori fasi della ricerca perché hanno fornito lo spunto per un’indagine di carattere critico.

Ad esempio, in letteratura è stato sostenuto che il d.lgs. n. 34/2018 ha limitato nettamente i poteri legislativi regionali in tema di valorizzazione forestale.

L’approfondimento dello studio ha suggerito una risposta differente, perché le disposizioni considerate sembrano in realtà garantire un ampio margine di manovra alla capacità decisoria delle amministrazioni territoriali, come confermato da un’accurata analisi delle singole disposizioni del d.lgs. n. 34/2018, che in definitiva attribuiscono rilevanti poteri alle regioni nella gestione del patrimonio forestale.

Un’altra critica della dottrina, da cui si è preso spunto per l’indagine, insiste sul fatto che il Testo unico forestale definirebbe una disciplina orientata ai profili di valorizzazione economica delle risorse agro-silvo-pastorali, a discapito di quelli sulla protezione e naturale evoluzione del bosco e, quindi, sulla tutela della biodiversità.

Tuttavia, a chi scrive pare che tutte le normative che si sono occupate di patrimonio forestale, sin dagli anni ’20 dello scorso secolo, siano state orientate ad una netta valorizzazione delle risorse forestali, da sempre elemento di forte traino per l’economia, soprattutto con riguardo alla filiera del legno. Cioè l’attenzione per i profili economici è sempre stata centrale.

Lo stesso dicasi per la normativa previgente sul patrimonio forestale – il d.lgs. n. 227/2001 – che ammetteva comunque la possibilità di procedere al mutamento di destinazione delle foreste a condizione che fossero eseguite opere di compensazione (così come consente effettivamente l’attuale Testo unico). In breve, tutte le disposizioni in materia hanno individuato un equilibrio tra tutela dell’ambiente e sfruttamento delle risorse.

Piuttosto, le differenze tra la precedente disciplina del 2001 e quella attuale si rinvengono nel fatto che l’art. 12 del d.lgs. n. 34/2018 prevede la possibilità di intervenire su terreni abbandonati al fine di consentirne il recupero funzionale, privilegiando gli interventi antropici sulle foreste rispetto al libero sviluppo della flora boschiva. In prospettiva, quando queste disposizioni saranno concretamente attuate, la programmazione e la pianificazione forestale potranno risultare estremamente incisive nella disciplina del governo del territorio, perché sarà consentito procedere al recupero e ripristino funzionale di terreni privati anche senza l’accordo con il proprietario.

Dopo avere terminato l’analisi del Testo unico, l’attenzione è stata attratta dal fatto che nel nostro ordinamento esistono altre norme che incidono sulla regolazione delle risorse forestali.

La ricerca si è quindi concentrata sulle disposizioni in tema di usi civici e domini collettivi, le quali disciplinano le modalità di utilizzo agro-silvo-pastorali per il sostentamento delle comunità stanziate sul territorio, definendo però un corpo normativo distinto, e dunque sovrapponibile, a quello del d.lgs. n. 34/2018, per cui un’opera di discernimento è necessaria in ragione della diversità delle disposizioni e delle relative prescrizioni in tema di tutela, gestione e valorizzazione del patrimonio forestale.

Infine, nell’intenzione di approfondire anche i profili di interesse regionale, la ricerca si è soffermata sulla legge regionale del Veneto n. 52/1978, più volte modificata nel corso degli anni, che rappresenta ad oggi un importantissimo punto di riferimento per la pianificazione forestale, in attesa della definitiva attuazione degli istituti previsti dal d.lgs. n. 34/2018. Infatti, una volta constatato che alcune previsioni del Testo unico forestale sono ancora soggette al relativo iter di approvazione, la ricerca ha ritenuto necessario concentrare l’analisi sulle recenti disposizioni regolamentari della regione Veneto in tema di gestione, programmazione e pianificazione nell’utilizzo delle risorse silvane, che incidono in modo significativo sugli strumenti del governo del territorio. Tuttavia, le norme regionali, a differenza dell’art. 12 del Testo unico, non consentono di intervenire sui terreni abbandonati e silenti se non per motivi di incolumità pubblica: pertanto, il loro ambito di applicazione è necessariamente meno “permissivo” rispetto alla disciplina statale, di cui – come già ricordato – si sta attendendo l’attuazione.

 

Risultati

Il “Testo unico forestale” definisce un nuovo approccio normativo in tema di protezione e sfruttamento economico delle risorse boschive. Innanzitutto, consente la trasformazione delle foreste – ovvero l’eliminazione arborea ed arbustiva – a condizione che siano eseguite le opere di compensazione, ovvero opere di rimboschimento o creazione ex novo di nuovi terreni boschivi, in luogo di quelli trasformati. In questo modo, le regioni, che sono gli enti competenti ad autorizzare le trasformazioni, possono modificare i confini delle aree forestali, con evidenti ripercussioni sulla disciplina del governo del territorio, perché la presenza di un bosco condiziona inevitabilmente le attività di pianificazione territoriale ed urbanistica.

Ma, soprattutto, la peculiarità di questo modus operandi si rinviene nel fatto che la regione, costituendo nuove foreste, può “creare” paesaggio. Il giudice amministrativo aveva già segnalato questo profilo nel 2011 con riferimento al piano paesaggistico, che però è frutto di un’intesa tra Stato e regioni. Al contrario, nel caso di specie, la regione può creare un bosco – che è bene di valore paesaggistico – autonomamente, senza coinvolgimento dello Stato e dei suoi organi. Ciò rappresenta una significativa innovazione nel panorama giuridico, proprio perché le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio richiedono un coordinamento tra enti statali e regionali nelle operazioni rivolte alla creazione (e dunque valorizzazione) dei beni di rilievo paesaggistico.  Diversamente, il Testo unico forestale sancisce una maggiore autonomia delle regioni.

Altro aspetto innovativo rilevato, sul quale non risultano altri studi in letteratura, riguarda la sovrapposizione di fonti normative sul patrimonio forestale, che incide inevitabilmente sulla sua tutela, gestione e valorizzazione.

Il d.lgs. n. 34/2018 non è l’unica fonte normativa statale in materia, perché viene affiancata dalla l. n. 1766/1927 in tema di usi civici (ancora in vigore) e, soprattutto, dalla l. n. 168/2017 in tema di domini collettivi. Queste norme definiscono una regolazione distinta e parallela, che implica un diverso uso delle risorse agro-silvo-pastorali.

È, pertanto, utile individuare i differenti margini di applicazione delle disposizioni richiamate, perché a seconda della disciplina applicata discende una regolazione eterogenea sulla alienazione, gestione e valorizzazione del patrimonio boschivo. Ad esempio, un’area forestale soggetta ad usi civici o ad un dominio collettivo non può essere ceduta né trasformata, perché su di essa persiste una destinazione perpetua all’uso forestale; al contrario, il Testo unico forestale ammette, a determinate condizioni, l’alienazione e la trasformazione d’uso delle foreste.

È dunque di estrema importanza individuare la disciplina di riferimento, stante una distinta regolazione della tutela, gestione e valorizzazione della foresta.

 

Pubblicazioni

 

Il Testo unico forestale tra pianificazione e domini collettivi, in corso di referaggio sulla rivista giuridica www.federalismi.it (fascia A), con esito i primi giorni di dicembre.