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La pianificazione paesaggistica tra lo Stato e le regioni: analisi delle maggiori problematiche giuridiche, anche alla luce del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63

 

gruppo di ricerca

Il gruppo sarà coordinato dal Prof. Giuseppe Piperata e avrà come partecipanti:

dott. Tommaso Bonetti, dottorando di ricerca dell’Università di Bologna;

dott.ssa Elena Montepaone, borsista presso la SPISA dell’Università di Bologna;

dott.ssa Paola Scarale, dottoranda di ricerca dell’Università di Bologna;

dott.ssa Antonella Sau, dottoranda di ricerca dell’Università Iuav di Venezia.

 

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premessa  Nell’ambito della ricerca sulle problematiche relative al paesaggio, il gruppo di ricerca coordinato da. Giuseppe Piperata, si occuperà dei profili di maggiore criticità, sul piano giuridico, della pianificazione paesaggistica. In particolare, l’analisi verterà sulle maggiori problematiche giuridiche rinvenibili nel quadro dei rapporti tra lo Stato e le regioni.

Punto di partenza è il recente decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 che, sotto diversi profili, ha innovato la disciplina giuridica del paesaggio, contenuta nel c.d. Codice Urbani (d. lgs. n. 42/2004). Tra questi, innovazioni di assoluto rilievo si registrano con riferimento ai piani paesaggistici, nonché con riguardo al rapporto tra questi ed i sistemi di pianificazione territoriale ed urbanistica.

Sono diversi, oggi, il procedimento di formazione, i contenuti e, più in generale, la funzione stessa dei piani paesaggistici. Si rafforza, inoltre, la posizione di primarietà di tali piani e degli interessi dagli stessi tutelati rispetto ai piani e agli interessi urbanistico-territoriali.

Nondimeno, l’aspetto più interessante delle nuove dinamiche giuridiche concepite per la tutela del paesaggio riguardano il ruolo che in esse viene riservato allo Stato e alle regioni.

A tal proposito, è necessario ricordare che in materia paesistica è una costante il conflitto tra Stato e regioni, al punto che neppure la Corte costituzionale, più volte intervenuta, non è riuscita a definire e fissare criteri condivisi per delimitare le reciproche aree di intervento.

Nel nuovo quadro ordinamentale introdotto nel 2008, il piano seguita ad essere uno strumento di competenza regionale. Tuttavia, gli articoli 135 e ss. del d. lgs. n. 42/2004 prevedono numerosi momenti di raccordo e di codecisione tra lo Stato e la singola regione relativamente all’individuazione dei valori e degli interessi paesistici da tutelare e alle attività di pianificazione.

 

la pianificazione paesaggistica tra lo Stato e le regioni: focus sulla riforma del 2008  Fin dalla sua prima versione, come noto, il Codice ha assegnato alla pianificazione paesaggistica un notevole rilievo tra i piani diretti alla tutela del territorio. Si pensi, a riprova di ciò, al fatto che, rispetto al passato, siffatti piani non si propongono solo di regolare l’uso e la valorizzazione del territorio con riguardo ai vincoli preesistenti, ma consentono anche di introdurre un vincolo nuovo.

L’obiettivo è, in buona sostanza, quello di “superare una visione atomistica della tutela dei beni ambientali per accedere ad un modello di tutela del paesaggio caratterizzato dagli elementi della integralità e della globalità” (Chieppa, in Aedon n. 3/2008).

E’ compito fondamentale di tali piani, in particolare, definire gli ambiti del territorio con riguardo agli aspetti peculiari ed alle caratteristiche paesaggistiche e predisporre, in riferimento a ciascun ambito, specifiche normative d’uso, dirette tanto alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela ed alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, ma anche alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate ed alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati.

Il piano paesaggistico ha, dunque, contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo (Chieppa 2008; P. Marzaro Gamba, in Riv. giur. urb. n. 4/2008).

Tutto ciò, però, con intensità crescente a seguito degli interventi correttivi al Codice, si colloca all’interno di un contesto normativo segnato da una dinamica dei rapporti Stato/regioni che presenta diversi profili problematici.

Rispetto all’originaria versione del Codice, che individuava le regioni nel principale soggetto cui era attribuita la pianificazione, già con il primo correttivo è avvenuto un affiancamento dello Stato alle regioni.

Con il secondo correttivo, però, tale progressivo accentramento di competenze viene accentuato sotto diversi profili.

Il vigente articolo 135 prevede, infatti, che “lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono”. A tal fine, le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici.

Con il correttivo del 2008, però, si è previsto che l’elaborazione dei piani paesaggistici avvenga congiuntamente tra Ministero e regioni, pur se limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dallo stesso articolo 143. Si tratta dei beni già vincolati con specifico atto o ex lege o dei beni da vincolare con il piano, per il quali la pianificazione è ora attribuita non alla sola regione, ma in via congiunta a Stato e regioni.

Ciò che deve avvenire congiuntamente, in particolare, è l’elaborazione del piano riguardante i beni vincolati, mentre il potere di approvazione resta, ai sensi dell’art. 143, comma 2, di competenza regionale anche in caso di raggiungimento di accordi con lo Stato.

Con riguardo a come procedere all’elaborazione congiunta dei piani, le modalità possono essere diverse: intesa sulle procedure, costituzione di una commissione mista, elaborazione provvisoria da parte delle regioni e sottoposizione alle osservazioni ministeriali. Cosa succede, però, se tale unanimità di intenti non viene raggiunta, tenendo conto - altresì - che il disaccordo può riguardare sia il modus operandi che il contenuto del piano?

Ancora: l’art. 143, comma 2, disciplina il potere sostitutivo del Ministero in caso di mancata approvazione del piano nel termine fissato nell’accordo tra Stato e regione; ma, anche in questo caso, “se tale accordo non si raggiunge, che succede?” (Chieppa 2008).

Ulteriori profili di criticità si rinvengono, poi, sotto il profilo del rapporto con gli strumenti urbanistici.

Il principio della prevalenza della pianificazione paesaggistica è sancito dall’art. 143, comma 9, secondo cui “a far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’articolo 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso. A far data dalla approvazione del piano le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici”.

Tale prevalenza, peraltro, non fa venir meno l’obbligo di adeguamento dei piani urbanistici ai sensi dell’art. 145, comma 4, che stabilisce che i comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree naturali protette conformano o adeguano gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani paesaggistici, secondo le procedure previste dalla legge regionale, entro i termini stabiliti dai piani medesimi e comunque non oltre due anni dalla loro approvazione.

Quelli evidenziati sono solo alcuni dei molteplici profili di criticità d ordine giuridico della pianificazione paesaggistica nella configurazione assunta a seguito della riforma del 2008. Profili di criticità che, come tali, meritano una riflessione e, soprattutto, un’approfondita ricostruzione ed analisi in sede scientifica

 

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Paesaggi in evoluzione e dinamiche dello sviluppo

 

gruppo di ricerca

Bruno Dolcetta, professore ordinario ICAR 21

Viviana Ferrario, borsista c/o Dipartimento di Geografia - Università di Padova

Davide Longhi, docente a contratto ICAR 21

Milena De Matteis, assegnista ICAR 21

Andrea Sardena, dottorando QUOD

 

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obiettivi  La ricerca intende affrontare alcuni aspetti relativi ai compiti conseguenti all'irruzione del termine paesaggio e della dimensione paesaggistica nella pianificazione e nella progettazione. La Convenzione Europea del Paesaggio, e il suo recepimento nella legislazione nazionale, hanno reso operativo questo nuovo processo, chiamandoci ad aggiornare temi, atteggiamenti e tecniche della disciplina e delle pratiche progettuali in urbanistica. La ricerca si propone di offrire un contributo metodologico che tenga conto dei rinnovati scenari entro cui debbono muoversi i piani e progetti con riferimento a contesti e esperienze concrete di pianificazione. La recente elaborazione del nuovo PTRC del Veneto, piano territoriale a valenza paesaggistica ha aperto nuove interessanti prospettive di lavoro, ma ha anche sollevato questioni rilevanti, che necessitano di un rigoroso approccio scientifico e metodologico.

contenuto e innovazione rispetto allo stato dell’arte  Il piano e il progetto hanno una grande responsabilità nella costruzione del paesaggio del futuro, che avviene in due modi principali.

In modo indiretto e normativo con riferimento a norme, prescrizioni e previsioni dei piani alle varie scale;

In modo diretto e attuativo per l’accumulazione delle trasformazioni generate dalle azioni di attori pubblici e privati.

Possiamo dire che il paesaggio, nella sua accezione contemporanea, non ha costituito il quadro di riferimento nella costruzione prima, e nella valutazione dei progetti e delle azioni, se non per contesti votati alla più rigida conservazione; anche in questo caso, comunque, la definizione è lontana da una impostazione corretta che tenga conto delle indicazioni richiamate nella premessa.

 

prodotto della ricerca

Si propone di costruire un elaborato complesso che ha come definizione le linee guida per l’indirizzo e valutazione dei piani e progetti di trasformazione del paesaggio.

Nelle diverse fasi di avanzamento si dovranno produrre incontri e workshop , anche su scala internazionale, sui principali nodi metodologici e sulle esperienze con le quali si riterrà utile confrontarsi.

 

struttura della ricerca

La presente ricerca intende indagare, pertanto, i modi con cui si possono innovare, in termini di metodi, di procedure e di pratiche la declinazione paesaggistica del progetto.

Tenuto conto del dibattito su questo tema già in corso in ambito Veneto e delle elaborazioni intemi di paesaggio, con un rilevante contributo anche di componenti del gruppo proponente (Dolcetta, Longhi, Ferrario) in sede di elaborazione di documenti di pianificazione regionale (PTRC, febbraio 2009), i testi di riferimento sono scelti entro lo spazio regionale, secondo i criteri di seguito indicati.

La crisi del modello veneto si è manifestata nell’economia e nella società negli ultimi anni, e ha coinvolto prepotentemente il territorio; gli esiti non appaiono più coerenti con l’emergere di un bisogno di qualità del risiedere e del produrre e ciò ha assunto la configurazione di una, ancora solo evocativa e generica, domanda di paesaggio da intendersi come bisogno di obiettivi e di regole condivise, per costruire modelli insediativi e cura dello spazio che non siano la mera soddisfazione di funzioni d’uso ma portino con sé anche una figurazione colta, valori simbolici e rappresentativi della società contemporanea.

Il PTRC ha elaborato alcuni strumenti, segnatamente l’Atlante degli ambiti di paesaggio, per lavorare sulla dimensione paesaggistica della pianificazione territoriale. All’interno del PTRC l’Atlante gioca il ruolo di punto di incontro tra il riconoscimento della complessità del paesaggio e la definizione di indirizzi per il governo delle sue trasformazioni.

L’Atlante si articola in trentanove (39) schede d’ambito, organizzate secondo la struttura seguente:

IDENTIFICAZIONE GENERALE: ha carattere prevalentemente descrittivo e permette di individuare “sottoambiti”, secondo criteri eminentemente identitari.

CARATTERI DEL PAESAGGIO: introduce alla lettura delle caratteristiche paesaggistiche dell’ambito nelle loro componenti primarie e nelle loro interrelazioni. Vengono messe in evidenza sia le relazioni strutturali tra parti dell’ambito, sia quelle con gli ambiti adiacenti. Il capitolo si chiude con il rilevamento dei valori culturali e naturalistici attribuiti agli elementi del paesaggio.

DINAMICHE DI TRASFORMAZIONE: legge e interpreta le trasformazioni avvenute nel passato e le tendenze attuali che interessano i paesaggi dell’ambito, di cui si propone di individuare le ragioni e le prospettive. Il capitolo analizza, con procedimenti consolidati nella letteratura internazionale, i dati sulla frammentazione paesaggistica e dei sistemi naturali a seguito della estensione e natura dei processi insediativi.

OBIETTIVI E INDIRIZZI DI QUALITÀ PAESAGGISTICA: ha il compito di definire una serie preliminare di obiettivi e indirizzi di qualità paesaggistica, che nella prima fase di costruzione tengono conto del contributo di esperti, dai suggerimenti pervenuti dagli enti territoriali e dai portatori di interesse interpellati.

 

Si intende muovere dai risultati di quell’esperienza per elaborare una proposta metodologica. Il Piano Territoriale Regionale sarà infatti corredato nei prossimi anni da piani paesaggistici di dettaglio che approfondiranno questi aspetti per territori limitati. Una riflessione sulla “forma” di questi piani è necessaria e ci riguarda in quanto studiosi e in quanto progettisti.

Tutto ciò deve essere posto alla base dell’Osservatorio del paesaggio che è organismo formalmente costituito ed ha funzione fondamentale in sede di gestione dello spazio regionale e della elaborazione degli strumenti, generali e settoriali, di trasformazione.

La riflessione metodologica avverrà in modo sperimentale, su due degli ambiti perimetrati dal PTRC, rappresentativi di due diverse realtà territoriali e paesaggistiche del Veneto. In prima ipotesi si individuano gli ambiti

36 - Bonifiche del Polesine occidentale

27 - Pianura agropolitana centrale

 

Argomento dell’approfondimento saranno alcune questioni sollevate dal piano, e in particolare:

– tipi di paesaggi presenti

– livelli di interferenza delle attività antropiche e delle dinamiche naturali

– progetti resistenti e fragilità

– frammentazione ecologico-paesaggistica

– progetto della rete ecologica

– rapporto tra obiettivi di qualità paesaggistica e progetto

– principi insediativi e progetto di paesaggio

 

Il lavoro si svolgerà in due fasi.

In una prima fase verranno ridiscusse e verificate ad una scala più ridotta le indicazioni riportate nella parte valutativa e descrittiva della scheda.

In una seconda fase verrà approfondita la dimensione progettuale contenuta negli obiettivi di qualità paesaggistica, che costituiscono oggi il risultato della scheda. Gli obiettivi di qualità verranno discussi, approfonditi per parti più ridotte del territorio, verificati con esplorazioni progettuali.

La principale ipotesi di lavoro è che i diversi paesaggi presenti nell’ambito sono contraddistinti da diversi gradi di resistenza alla trasformazione. Le esplorazioni progettuali avverranno su porzioni di territorio con gradi diversi di trasformabilità.

La Regione Veneto, Direzione Pianificazione territoriale e Parchi, con la quale vi è consuetudine e continuità di collaborazione, contribuirà:

– partecipando, in ogni fase, con i suoi funzionari alla valutazione del progetto, delle sue fasi, dei risultati;

– contribuendo alla adozione e sperimentazione delle linee guida.

 

 

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